第三讲：人民政协的主要职能

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人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加政协的各党派、团体和各族各界人士参政议政。人民政协还有其他职能，如协调内部关系、联系和团结各方人士、扩大海内外联谊、为群众办实事等。人民政协的主要职能是由其性质和地位决定的。切实履行这些职能，对于推进社会主义现代化建设，充分发扬社会主义民主，巩固和发展中华民族的大团结和大统一，具有非常重要的作用。

第一节人民政协主要职能的确定

一、主要职能的提出

人民政协履行职能的活动与它组织上的建立是同时开始的。但是，将政治协商、民主监督、参政议政规定为人民政协的主要职能，则经历了一个逐步明确和充实的发展过程。

政治协商作为人民政协的职能，是中国人民政治协商会议一诞生即在人民政协组织法中得以确定的。这一职能一度曾用过民主协商的提法，意在强调政协协商的民主性。

人民政协的民主监督职能源于中国共产党同各民主党派之间的互相监督，以及接受和反映人民群众意见，对政府工作提出建议和批评。1951年4月，全国省、市协商委员会秘书长工作会议，要求各级协商机关把接受和反映人民意见，对政府工作提意见、建议和批评作为一项重要工作来对待。1956年4月，毛泽东提出中国共产党处理“党和非党关系”的“长期共存、互相监督”方针，强调共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。贯彻这一方针，许多参加政协的民主党派、无党派民主人士和各族各界人士的代表在人民政协的各种会议上，对党和政府各个方面的工作提出了许多积极有益的建议和批评。1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议的开幕词中指出：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”1982年制定的政协章程规定：人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”刘澜涛同志在关于章程修改案的说明中指出，这就是“人民政协的主要职能”。从此，政治协商、民主监督作为人民政协的主要职能被明确下来，并在以后的许多文件中正式使用。比如，1986年召开的全国地方政协工作座谈会提出，应使政协的主要职能政治协商、民主监督经常化、制度化。1989年1月，政协第七届全国委员会常务委员会通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》中，第一条就写明人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，并具体规定了政治协商和民主监督的目的、主要内容、主要形式及基本程序。同年12月，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》也明确指出：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。人民政协要对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻、群众生活和统一战线中的重大问题，加强政治协商和民主监督。

参政议政一词80年代中期在地方政协即已采用，作为对政协工作内容的一种表述，以后又逐渐被党政领导机关所认同和倡导。江泽民同志在主持上海工作时，强调市政协要充分发挥各民主党派、各界爱国人士参政议政和民主监督的作用。中共中央在有关文件中，也要求人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。这样，适应工作发展的客观需要，1994年3月全国政协八届二次会议修订后的章程明确规定：人民政协的“主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”。这是迄今为止对政协主要职能最完整、最明确的表述。此后，参政议政与政治协商、民主监督并列为政协的三项主要职能。

把政治协商、民主监督、参政议政确定为人民政协的主要职能，具有重要意义。首先，在社会主义条件下赋予人民政协这样的职能，其实质就在于充分发扬人民民主，体现人民当家做主的国家本质。早在延安时期毛泽东同志就明确指出，发扬民主和人民的监督，是中国共产党打破历代执政者兴衰周期率的根本途径。而各方面代表人士就重大问题进行协商、执政党同参政党互相监督以及各方面代表人士对国家机关实行民主监督、各方面人士对国家事务的广泛参与等等，正是这种发扬民主和人民监督的具体体现。人民政协的主要工作就是履行自己的主要职能，只有在履行主要职能上有所作为，才能在国家政治、经济和社会生活中发挥应有作用，做出应有贡献。其次，既有政治协商，又有民主监督，这就使政治制度更趋完整和成熟。协商的目的是为了正确的决策。通过协商，对促进和保持决策的科学化十分重要，但协商只能涉及决策本身，在对决策内容进行协商的同时，还必须对协商后的决策实际执行情况进行监督和对国家机关工作人员进行监督。这是民主政治制度的必然要求。中共中央早在50年代就提出了与民主党派，“长期共存、互相监督”的方针，以后政协章程又把政治协商、民主监督同时列为政协的主要职能，使协商与监督并存，使人民政协对国家的决策和决策的执行都起到了参与、监督和促进的作用。这不仅是“长期共存、互相监督”方针的制度化，而且范围也不仅局限于民主党派，还包括各团体、各族各界代表人士，具有广泛的群众性、代表性。这既是人民政协工作的重大发展，也是国家民主政治建设不断加强的反映。再次，参政议政是政治协商、民主监督的拓展和延伸。把参政议政列入政协主要职能，使政协履行职能的领域更加广阔，参与的成员更广泛，涉及的内容更丰富，活动的方式更灵活。总之，人民政协职能的逐步明确与发展，是我国社会主义民主建设的客观要求，是我国政治生活日益生动活泼的真实体现。

二、履行主要职能的若干原则

人民政协的主要工作是履行职能。40多年来，各级政协总结长期实践经验，逐渐明确了履行职能必须把握的一些重要原则。

必须坚持中国共产党的领导。参加政协的各民主党派、各人民团体及各族各界人士，在任何条件下都不是西方多党制下的那种反对党或反对派，不论是建言献策还是批评监督，都要有助于加强和改善中国共产党的领导。

必须服从和服务于国家的大局。人民政协的所有活动都要有利于促进改革开放和现代化建设，有利于维护安定团结的政治局面。……